Читать книгу "MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон"

"вышестоящими" (oknmi). Говорят также, что японцы обычно не подвергают сомнению власть правительства, потому что уважают его "самурайский меч" (deiika no hâtâ), что напрямую относится к реликвии самурайской семьи - мечу. Такой украшенный меч символизировал статус самурайской семьи, а не был оружием, предназначенным для убийства людей. Яманоути говорит, что использование этого термина отражает народное сознание закона как символа власти, а не того, что обладатель власти должен использовать на самом деле. Переход от старой конституции к новой, утверждает Яманоути, мало что изменил в этом отношении. Например, эффективность неформальных административных указаний МИТИ, как утверждается, в конечном итоге опирается на его "самурайский меч": и правительству, и промышленности удобнее работать на этой основе, а не с помощью реальных мечей судебных разбирательств и штрафов".

В 1930-е годы, когда политические партии подвергались ожесточенным атакам со стороны милитаристов, как гражданская, так и военная бюрократия расширила сферу своей деятельности на те области, которые ранее оставались нетронутыми. Учитывая социологическую слабость партий в 1920-е годы, несмотря на их политическую известность, Данс и Окимото предполагают, что "1930-е годы представляли собой не распад "демократического" правительства, а стабилизацию бюрократического правительства" - подтверждение тенденций, которые латентно существовали с эпохи Мэйдзи". Крейг считает, что в 1930-е годы произошла "индигенизация" ценностей и институтов, которые были заимствованы с Запада в эпоху Мэйдзи". Как бы ни оценивать полтора десятилетия с 1930 по 1945 год, в конце этого периода японское правительство было гораздо более бюрократическим и государственным, чем в начале.

По окончании войны это бюрократическое правительство столкнулось с ожесточенной внутренней критикой за бедствия, которые оно принесло нации, как и под воздействием оккупационных усилий союзников перестроить ее в демо-кратическом направлении. Однако с бюрократией в период оккупации произошла необычная вещь: она ни в коем случае не вышла из-под контроля союзников невредимой, но часть бюрократии - экономические министерства - ушла с расширенными полномочиями. Фактически, в период оккупации 1945-52 гг. наблюдался самый высокий уровень правительственного контроля над экономикой, который когда-либо встречался в современной Японии до или после нее, уровень, который был значительно выше, чем уровень, достигнутый во время Отечественной войны. Эта тема будет подробно рассмотрена в главах 4 и 5, но "реформа" бюрократии во время оккупации является необходимым предисловием к пониманию того, какое место занимают бюро в министерствах и вне их в политике Японии после оккупации. По причинам, которые до сих пор не слишком ясны, оккупационные власти, или SCAP (Верховный главнокомандующий союзных держав), никогда не выделяли гражданскую бюрократию как нуждающуюся в базовой реформе. Однако SCAP полностью устранил из политической жизни одного из главных конкурентов эко-номической бюрократии - военных, а другого - дзайбацу - трансформировал и сильно ослабил. Оба этих события подтолкнули экономических бюрократов к тому, чтобы занять освободившиеся места. Не менее важно, что SCAP разрушила довоенное Министерство внутренних дел (Найму-сё), которое было самым престижным и влиятельным министерством в соответствии с Конституцией Мэйдзи. Полномочия старого Министерства внутренних дел были распределены между новыми министерствами строительства, труда, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел (сначала называвшимся "местной автономией"), а также агентствами обороны и полиции. Однако с потерей власти Министерством внутренних дел появились и новые юрисдикции, на которые могли распространиться экономические бюрократы; например, региональные бюро Министерства внутренних дел военного времени и его полицейские полномочия по принудительному нормированию перешли, соответственно, к Министерству торговли и промышленности и Совет по экономической стабилизации.

SCAP также включил гражданскую бюрократию в свою программу "чистки", то есть кампанию по исключению с различных государственных и частных должностей лиц, определенных по категориям как частично ответственные за войну". Одной из главных целей чистки было привлечение в правительство новых, более молодых людей. И снова, однако, чистка не оказала большого влияния на экономические министерства. Трудно подсчитать, сколько именно экономических бюрократов было вычищено, поскольку многие подали апелляцию на основании того, что они были незаменимы для усилий по восстановлению экономики, но, по одной из оценок, из Министерства торговли и промышленности - министерства военного времени - было вычищено 42 высших чиновника (начальники бюро и выше) и лишь 9 - из Министерства финансов. Из 1 800 гражданских бюрократов, подвергшихся чистке, 70 процентов составляли полицейские и другие чиновники из Министерства внутренних дел.

Амая Наохиро из MITI считает, что чистка бизнесменов, если не бюрократов, была очень полезна для послевоенной экономики; он сравнивает ее с чисткой феодальных лидеров, которая фактически сопровождала Реставрацию Мэйдзи. Послевоенная экономическая чистка устранила из промышленной жизни класс рантье - то, что Вебер называет "имущественными классами" (Besitzklcsseti) в отличие от "профессиональных классов" (Erwertklus- sen), включающих предпринимателей и высококвалифицированных менеджеров, - и тем самым значительно рационализировала дзайбацу, а также позволила создать новые дзайбацу. Возможно, самым важным рантье, устраненным из экономической жизни, стал сам императорский дом, который был значительным владельцем акций в довоенных и военных "компаниях национальной политики". Но чистка не коснулась самих экономических бюрократов.

Попытки SCAP провести позитивную реформу бюрократической системы в целом, по общему признанию, не увенчались успехом. Фостер Розер, член Миссии Блейна Гувера, которая писала Национальный закон о государственной службе (закон 120 от 21 октября 1947 года) на основе действовавшего в то время американского законодательства о государственной службе, заключает: "Предложенный закон о государственной службе был представлен на рассмотрение парламента осенью 1947 года. К сожалению, ядро феодальных, бюрократически мыслящих джентльменов в ядре японского правительства было достаточно проницательным, чтобы увидеть опасность принятия любого такого современного закона о государственном управлении для их пребывания в должности и последующей потери ими власти. Закон, который в итоге был принят парламентом, был полностью выхолощен по сравнению с тем, который был рекомендован миссией".

Блейн Гувер, бывший президент Ассамблеи гражданской службы, ничего не знал о попытках военных в 1930-е годы и во время войны поставить министерства под централизованный контроль и вывести вопросы подбора и продвижения кадров из-под их контроля, равно как и об успешных попытках министерств внутренних дел и финансов блокировать эти попытки. У министерств был многолетний опыт саботажа движений по реформированию государственной службы". Закон Гувера действительно создал Национальное управление по кадрам при кабинете министров, которое должно было проводить экзамены, устанавливать шкалы оплаты труда и проводить слушания по жалобам. Но закон не создал ни в кабинете министров, ни в офисе премьер-министра полномочий и персонала, необходимых для контроля над министерствами; в частности, полномочия по составлению бюджета оставались в Министерстве финансов (в отличие от Управления по управлению и бюджету США, входящего в штат президента).

Поправка к Закону о государственной службе, принятая в 1948 году, заставила