Читать книгу "MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон"

переэкзаменовать всех чиновников от помощников начальников отделов до административных вице-министров включительно. Несмотря на протесты старых чиновников, экзамен состоялся 15 января 1950 года и стал известен как "райский экзамен", поскольку желающие могли курить, пить чай и занимать столько времени, сколько хотели (некоторые оставались на всю ночь). В результате около 30 процентов действующих чиновников не были переназначены, но одновременно правительство провело соответствующее 30-процентное сокращение штатов, так что в итоге в бюрократический аппарат не поступало новой крови, кроме как через регулярные каналы повторного набора.

Однако, помимо повышения статуса, быстрый рост экологической бюрократии во время оккупации был обусловлен, прежде всего, обстоятельствами. Прежде всего, это решение SCAP стать проводником непосредственной оккупации, работая через японское правительство и отдавая ему приказы, а не вытесняя его. В глазах многих японцев это было, вероятно, желательным решением, но оно открыло бюрократии путь к самозащите. Семь лет бюрократии ineiijti fttkii- fnii (выполнение приказов в лицо начальнику, а в животе их отмена) - так выразился один из комментаторов.

Профессор Цудзи Ифиёаки, самый известный в Японии специалист по государственной службе, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения того, что он называет "императорской системой (тэнно)", подразумевая не сам императорский институт, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 года предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - по сути, Конституция была самым важным актом позитивной демократизации, осуществленным оккупацией. Но он считает, что бюрократы увидели главное: необходимость избегать прямого участия населения в политике, чтобы сохранить бюрократическую власть. Конституция 194З, какой бы либеральной она ни была, несомненно, была дарована обществу сверху, как и Конституция Мэйдзи 1889 года".

Комментарий, сделанный одним из чиновников Министерства финансов Джону Кэмпбеллу, проясняет мысль Цудзи. Япония, по его словам, "никогда не переживала "народной революции", которая могла бы вызвать у граждан чувство, что "правительство - это то, что мы создали сами". "Цудзи считает, что во время оккупации была упущена возможность для такой народной революции, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальном, рабочем, промышленном и сельскохозяйственном секторах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, управляющая экологическим развитием, была защищена от всех, кроме самых могущественных межэтнических групп, чтобы она могла устанавливать и достигать долгосрочных промышленных целей. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, не сможет обеспечить экономическое развитие, по крайней мере под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении более или менее нетронутого влияния стал предпосылкой для успеха индустриальной политики 1950-х годов.

Бюрократия не просто сохранила свое влияние, она его расширила - причем в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному раздуванию бюрократии. Уайлдс приводит цифры, показывающие, что за первые три послевоенных года размер бюрократии увеличился на 84 процента по сравнению с ее максимальной численностью в военное время". Независимо от того, видел ли SCAP иронию в этом, японский народ определенно видел. В знаменитой передовой статье в газете Cñiid kâron в августе 1947 года редакторы писали:

Проблема бюрократии в современных условиях одновременно сложна и парадоксальна. С одной стороны, ответственность за войну, несомненно, должна быть возложена на бюрократию, а также на военных и дзайбацу. С самого начала войны и до ее окончания мы знаем, что влияние бюрократии было велико и что она была злом. Многие люди уже осуждали бюрократов за их ответственность и грехи. С другой стороны, если учесть, что в нынешних условиях поражения возврат к экономике laissez-faire невозможен, а каждый аспект экологической жизни требует расширения планирования и контроля, функции и значение бюрократии расширяются с каждым днем. Невозможно представить себе распад бюрократии в том же смысле, что и распад армии или дзайбацу, поскольку бюро как концентрация технической экспертизы должно расти по мере расширения и усложнения административного сектора".

Дело было не только в увеличении числа задач для бюрократии; еще важнее было то, что SCAP настаивал на том, чтобы экологические функции, которые раньше делили между собой правительство и заибацри, теперь перешли исключительно в руки правительства. Как мы увидим в гл. 4, это было развитие, которое так и не было достигнуто из-за сопротивления частного сектора. Цудзи считает, что SCAP никогда в полной мере не осознавала последствий того, что она делала, когда заставляла дзайбацу передать власть правительству, потому что SCAP, в соответствии с американской теорией управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама была официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была подвергать сомнению институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда подотчетном государству служении.

Второй причиной расширения влияния бюрократии стала относительная некомпетентность политических сил, которые SCAP привел на смену старому порядку. Кадры старых политических партий, вновь привлеченные к руководству правительством новой конституцией, никогда (или почти двадцать лет) не пользовались политической властью. Более того, некоторые из наиболее компетентных среди них были вычищены. Американская традиция, в соответствии с которой партийные лидеры глубоко погружаются в административные дела и разработку законодательства, в Японии так и не прижилась. При правительстве Сатаямы, созданном 24 мая 1947 года, министры кабинета были настолько некомпетентны и настолько незнакомы с законодательством, что каждый из них имел своего заместителя-министра, сидящего рядом с ним в зале заседаний кабинета, чтобы советовать ему, что делать". Такое положение дел закончилось в январе 1949 года с созданием третьего правительства Ёслиды. Сигэру Ёсида (1878-1967) был в прошлом высокопоставленным сотрудником бюро Министерства иностранных дел и создал "бюрократическую структуру руководства" (ionrljö slnulö taisei), которая и по сей день является основным направлением японской политики.

Двадцать четвертые всеобщие выборы в январе 1949 года привели в Сейм 42 новых члена, которые были бывшими бюрократами; в большинстве случаев они также были протеже и союзниками Ёсиды, который поощрял их баллотироваться. Среди этих новых политиков были Икэда Хаято (1899-1965), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра финансов и ставший новым министром финансов Ёсиды, и Сатё Эйсаку (1901-1975), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра транспорта и вскоре ставший главным секретарем Либеральной партии Ёсиды. Незадолго до выборов, 24 декабря 1948 г., Итиси Нобусукэ (р. 1896) был освобожден из тюрьмы