Читать книгу "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе - Григорий Васильевич Голосов"

процесса. Президент возглавляет правительство. Должность премьер-министра либо отсутствует, либо носит технический характер, когда на премьера возлагаются лишь задачи координации деятельности ведомств без возможности принимать сколько-нибудь важные решения относительно целей и стратегии правительства.

Парламент в условиях президенциализма располагает исключительно законодательными и контрольными полномочиями. Президент не имеет права на досрочное прекращение полномочий парламента. Сроки полномочий обоих институтов строго зафиксированы. Отсутствие поддержки парламента не парализует деятельность исполнительной власти, поскольку она формируется без участия парламентского большинства, но и не позволяет реализовать те цели президента, для достижения которых нужна законодательная база. Кроме того, контрольные полномочия парламента заметно ограничивают оперативную свободу исполнительной власти.

При парламентаризме исполнительная власть принадлежит премьер-министру, ответственному перед парламентским большинством, и его правительству. Законодательные и контрольные полномочия парламента формально велики, но фактически ограничены политической связью между парламентским большинством и правительством. Это значит, что, будучи формально полновластным органом, парламент воздерживается от принятия законов, противоречащих стратегии правительства, и от иных направленных против него действий, по той простой причине, что правительство создано самим же парламентом. В случае если политическая связь между парламентом и правительством нарушается (например, если происходит раскол правящей партии или распад господствующей в парламенте коалиции), парламент выражает правительству вотум недоверия. Тогда либо формируется новое правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства, либо проводятся новые парламентские выборы.

Президент может избираться напрямую, но ввиду незначительности его функций, которые носят преимущественно представительский и символический (церемониальный) характер, более целесообразны непрямые выборы. Это значит, что президент избирается либо парламентом, либо специально созданной для этой цели коллегией с участием депутатов парламента и представителей субнациональных органов власти. В большинстве устойчивых парламентских демократий, существующих в современном мире, применяются монархические формы правления, и это не лишено своих преимуществ. Очевидно, однако, что в современной России такой институциональный выбор столкнулся бы с серьезными препятствиями.

Обе системы не лишены недостатков и содержат как потенциал к автократизации, так и кризисный потенциал. В то же время обе системы содержат встроенные механизмы нейтрализации этих проблем. В условиях президенциализма потенциал к автократизации связан, естественно, с концентрацией всей исполнительной власти в руках президента. Наиболее отчетливо этот потенциал реализуется в условиях острого политического конфликта между парламентским большинством и президентом. Поскольку результаты выборов дают президенту основания считать, что его политика пользуется поддержкой граждан, у него возникает сильный соблазн обойти созданные парламентом препятствия к ее проведению, что в предельном варианте чревато президентским переворотом и узурпацией власти.

Примерами такого развития событий изобилует история латиноамериканских стран. Довольно многочисленны исторические прецеденты узурпации власти президентами, оказавшимися у власти в результате демократических выборов. Этим претензии к президентской системе не исчерпываются. В политической науке теоретические аргументы против нее были хорошо и при этом вполне популярно суммированы Хуаном Линцем [1990] в статье «Опасности президентства».

Потенциал к автократизации, присущий президентским системам, лишь отчасти нейтрализуется ограничениями как на общее число президентских сроков, на которые может избираться один и тот же человек, так и на возможность исполнять президентские полномочия в течение нескольких сроков подряд. Такие ограничения важны, потому что президентская власть носит полностью персонализированный характер и не сдерживается механизмами ответственности президента перед партиями или иными институтами. Однако понятно, что если тенденция к автократизации уже материализовалась, а институциональная сила президента велика, то он может добиться отмены этих ограничений, как это и произошло в России в 2020 году. Этот феномен широко распространен в современном мире (в Азербайджане, Беларуси, Алжире, Боливии, Гондурасе и многих других странах).

Поэтому в конституционную конструкцию президенциализма целесообразно встроить механизмы, снижающие институциональную силу президента. Прежде всего, его законодательные полномочия должны быть приведены к объему, нормальному для президентских систем. Действующая Конституция предоставляет президенту право издавать указы, имеющие силу закона, обставляя это право лишь тем условием, что указы не должны противоречит Конституции и федеральным законам. При разработке новой Конституции эти условия должны быть проработаны более тщательно с точки зрения как сфер, касательно которых допустимо указное регулирование, так и механизмов, с помощью которых законодательные органы могут прекращать действие указов.

Более тщательной проработки заслуживают и возможности блокирования парламентом президентского вето на законопроекты, с тем чтобы оно приобрело в большинстве случаев отлагательную силу. Нормальное функционирование президентской системы требует значительного повышения, по сравнению с нормами Конституции 1993 года, роли парламента в бюджетном процессе. Следует выделить и такую частную, но важную деталь, что в настоящее время российский парламент не располагает собственным бюджетом и полностью находится на материальном содержании президентской администрации, которая, в частности, выплачивает зарплаты депутатам.

Такое положение дел неприемлемо для любой системы с разделением властей. Наконец, должны быть значительно усилены как собственные контрольные полномочия парламента, арсенал которых широк и хорошо известен из международной практики, но в современной России практически не задействован, так и уровень парламентского надзора над существующими государственными контрольными органами вроде Счетной палаты.

Таким образом, президентская система содержит значительный потенциал к автократизации. И хотя этот потенциал может быть частично нейтрализован за счет институциональных улучшений, в российских общественных дискуссиях довольно широко представлена точка зрения, согласно которой потенциал к автократизации можно устранить, сделав выбор в пользу парламентской системы.

5.4.3 Парламентская система

Парламентская система в большей степени, чем президентская, оснащена встроенными механизмами, которые способны противостоять автократизации. Но панацеей она не является. Например, она вполне совместима с одной из разновидностей авторитаризма, а именно с партийным режимом. Примеров не так уж много, но это потому, что основные исторические разновидности партийных режимов (и прежде всего коммунистические) обходились без демократического антуража, не были электоральными. Хотя по своей институциональной форме коммунистические режимы представляли собой радикальную версию парламентаризма, это не имело особого значения для их повседневного функционирования.

Однако там, где правящие круги считали необходимым имитировать демократию, то есть сохраняли несвободные выборы и регулируемую многопартийность, парламентская система не служила препятствием для автократии. Примеры сравнительно мягких авторитарных режимов, существующих в парламентской институциональной оболочке, дают нам Сингапур и, до последнего времени, Малайзия. Есть и гораздо более жесткие, по-настоящему репрессивные режимы такого рода – например, режим Хун Сена, который с небольшими перерывами правил Камбоджей с 1985 года и ныне остается у власти. Формально Камбоджа – парламентская монархия, но у руля там – отнюдь не король, а Хун Сен в качестве премьер-министра и лидера правящей партии. Режим Хун Сена считается одним из самых характерных образцов автократии в современном мире.

Почему такое возможно? Чтобы ответить на этот вопрос, надо разобраться в базовой механике парламентской системы. Она проста, но не очевидна. Само словосочетание «парламентская система» подсказывает, что это такое государственное устройство, при котором силен парламент. А поскольку в