Читать книгу "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе - Григорий Васильевич Голосов"

полномочий. Чрезмерную институциональную силу российского президента иногда отображают с помощью термина «сверхпрезидентская система». Таким образом, современный российский институциональный дизайн представляет собой сочетание сверхпрезиденциализма и полупрезиденциализма. Этот второй аспект выражается прежде всего в двойной ответственности правительства перед выборным напрямую президентом и парламентом, что включает в себя право парламента утверждать кандидатуры премьер-министра и/или отдельных министров, выносить им вотум недоверия, а также в праве президента распускать парламент.

Изменения, внесенные в Конституцию в 2020 году, несколько отдалили ее от полупрезидентской модели, поставив правительство в положение значительно более жесткой зависимости от президента, чем это было ранее, и параллельно сократив соответствующие полномочия парламента. При этом предоставленные нижней палате парламента дополнительные возможности, в виде утверждения ею кандидатур глав ведомств, не относящихся к «силовому блоку», не носят политического характера и в лучшем случае способствуют повышению лоббистского потенциала парламента. Таким образом, сверхпрезидентская составляющая институционального дизайна была усилена, в то время как элементы полупрезиденциализма ослабли. Тем не менее они далеко не устранены полностью и в условиях восстановления демократических свобод неизбежно скажутся на функционировании политической системы.

Основные недостатки этого институционального дизайна таковы. С одной стороны, завышенные президентские полномочия сами по себе стимулируют тенденцию к авторитарному перерождению. С другой стороны, двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом создает кризисный потенциал в ситуациях, когда парламентское большинство принадлежит партиям, находящимся в оппозиции к президенту. Эти свойства полупрезиденциализма взаимодействуют, совместно подталкивая президента к авторитарным решениям. Опыт России добавляет к этой картине лишь наглядный пример того, что борьба за избежание «Веймарского сценария» сама по себе чревата эрозией демократии и автократизацией правящей группы.

Полупрезидентские системы получили широкое распространение в современном мире. В Африке (как и в современной России) они, как правило, служат институциональной оболочкой авторитаризма. В Восточной Европе полупрезиденциализм возник в результате спешки, проявленной правящими группами и оппозицией в процессе перехода к демократии, и ситуационных компромиссов между ними. Ныне полупрезиденциализм проявляет свой дестабилизирующий потенциал во многих из этих стран, о чем свидетельствуют примеры Румынии, Украины и ряда других стран.

В некоторых западноевропейских странах (Австрия, Исландия) недостатки полупрезиденциализма в течение длительного времени нейтрализовывались политическими средствами, в результате чего эти политические системы фактически функционировали как парламентские. Однако недавний опыт Австрии продемонстрировал, что любая дестабилизация механизмов взаимодействия государства и общества (прежде всего партийной системы) может актуализировать недостатки полупрезиденциализма даже по истечении длительного периода его сравнительно успешного функционирования. Между тем ключевые институциональные решения должны носить долгосрочный характер.

Существует различие между парламентско-президентской версией полупрезиденциализма российского, то есть веймарского, образца, и предположительно более эффективной премьерско-президентской версией. Она с различными модификациями применялась во Франции, Польше, Румынии, в Украине в отдельные периоды ее политической истории (включая нынешний) и в целом ряде африканских стран, во многих из которых существуют авторитарные режимы. При премьерско-президентской системе правительство ответственно перед парламентом, но при этом президент облечен особо выделенными для него полномочиями в сфере исполнительной власти. Перечень этих полномочий сильно варьирует от страны к стране, но обычно они включают в себя право председательствовать на заседаниях правительства, закрепление за президентом некоторых прерогатив в областях внешней политики, обороны и государственной безопасности, а также расширение президентских полномочий в условиях чрезвычайного или военного положения, вводимого с согласия парламента.

Если президент опирается на поддержку парламентского большинства, то такая система создает усиленную версию президентской власти, по существу подобную «сверхпрезидентской системе». Но если парламентское большинство – за оппозицией, то роль президента становится довольно скромной. Его перечисленные выше или иные полномочия обычно недостаточны для того, чтобы навязать правительству собственную политическую линию, однако зачастую они позволяют президенту создавать помехи в деятельности правительства, главой которого и фактическим лидером страны в такой ситуации оказывается ответственный перед парламентом премьер-министр.

В предельном случае президент может попытаться получить реальную власть путем роспуска парламента в надежде получить большинство в легислатуре, а это запускает «Веймарский сценарий».

Иногда говорят, что премьерско-президентская система функционирует в двух фазах, президентской и парламентской. Из анализа видно, что такая система не столько устраняет недостатки полупрезиденциализма, сколько десинхронизирует проявление тех из них, которые при парламентско-президентской системе могут проявляться синхронно.

Понятно, что для минимизации недостатков премьерско-президентской системы можно прибегнуть к некоторым институциональным модификациям. С одной стороны, можно совместить президентские и парламентские выборы во времени, что фактически и произошло во Франции. Это значительно ограничивает возможность наступления парламентской фазы системы, но при этом чревато рисками возникновения серьезного диссонанса между политическими ориентациями граждан и властей (что во Франции проявилось в движении «желтых жилетов», а потом и в выступлениях против пенсионной реформы), а в конечном счете – и риском автократизации.

С другой стороны, нельзя исключить возможность настолько жесткого разграничения исполнительных полномочий президента и правительства, что это в основном блокирует кризисный потенциал полупрезиденциализма, поскольку президент уже не сможет ни создавать помехи к реализации политической линии премьер-министра, ни прибегнуть к роспуску парламента. Однако примеры такого рода отсутствуют в мировой политической практике. Должен признать, что мои собственные теоретические поиски такого решения (отразившиеся, в частности, в книге «Демократия в России: инструкция по сборке») не привели меня к удовлетворительному результату. Не нахожу я удовлетворительной и выдвинутую Джованни Сартори [1994] идею о системе, которая функционировала бы как президентская в случае получения президентом более 50 % голосов на выборах и как парламентская, если его результат ниже. Такой институциональный дизайн, на мой взгляд, открыл бы настоящий ящик Пандоры политических манипуляций.

Вероятно, к поиску подобных решений следует обращаться лишь тогда, когда они служат последним средством к достижению политического компромисса в процессе строительства демократических институтов. Но таких ситуаций нужно избегать настолько, насколько это позволяют политические средства. Необходимо минимизировать влияние ситуационных политических соображений на процесс институционального строительства.

Принимая во внимание вышеизложенное, можно утверждать, что российским политическим силам, независимо от их позиций по иным вопросам, необходимо будет преодолеть институциональную инерцию, отказаться от обсуждения полупрезидентских моделей и сосредоточиться на выборе между двумя простыми видами институционального дизайна, президентской и парламентской системами. При этом нужно ясно понимать конструктивные особенности этих форм правления, видеть как предпосылки к их эффективному функционированию, так и возможные политические последствия того или иного институционального выбора.

5.4.2 Базовые различия между президентской и парламентской моделями

Президенциализм характеризуется наличием выборного напрямую, то есть путем всенародных выборов, президента, обладающего как всей полнотой исполнительной власти, так и значительными, но жестко определенными законодательными полномочиями. Такие полномочия, как правило, включают в себя ограниченное теми или иными условиями право исполнительного указа, право вето на принимаемые парламентом законы, которое может преодолеваться простым или квалифицированным парламентским большинством, а также некоторые прерогативы в области бюджетного