Читать книгу "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана"

Коррупция и образование

Для разных людей слово «коррупция» имеет разное значение. В самом широком смысле ее можно определить как «злоупотребление служебным положением в неофициальных целях» (Klitgaard, 1998). Коррупционные действия включают в себя взятки, вымогательство, лоббизм, семейственность, мошенничество, использование денег для подкупа чиновников, чтобы добиться определенных действий, и растраты. Хейнеман (Heyneman, 2004) считает, что коррупция в области образования включает злоупотребление властью в личных целях и с целью материальной выгоды. Халлак и Пуассон (Hallak and Poisson, 2001) определяют коррупцию в области образования как «систематическое использование служебного положения в личных целях, что в значительной степени влияет на доступность, качество и равенство образования».

Во многих странах во всех уголках мира коррупция проникла на все уровни образования, от начальных школ до высших учебных заведений. Она может возникнуть на любом этапе и в любой группе участников – от должностных лиц на министерском уровне до поставщиков услуг на уровне школы, таких как учителя и подрядчики, и потребителей услуг, учащихся и родителей. Коррупционная практика в области образования может включать взятки и незаконную плату за поступление и экзамены, академическое мошенничество, удержание зарплат учителей, продвижение по службе и назначения на основе личных предпочтений, взимание с учащихся платы за «репетиторство» с целью изучения программы для сдачи обязательных экзаменов, которая должна изучаться в классе, невыходы на работу и незаконные закупки учебников, обеспечение питанием и заключение контрактов в области инфраструктуры.

Халлак и Пуассон (2001) считают, что коррупция влияет на образование двояко. Во-первых, через давление, которое она оказывает на государственные ресурсы, и как следствие на образовательный бюджет, который в большинстве стран является самым крупным компонентом государственных расходов. Такого рода коррупция может вызывать рост цен и падение эффективности работы правительства и оказания услуг, сокращая инвестиции в образовательные услуги. Во-вторых, коррупция влияет на стоимость образовательных услуг, их объем и качество. Учащиеся, получающие образование в коррумпированных системах, могут не получить навыков, необходимых для того, чтобы воспользоваться имеющимися возможностями и внести свой вклад в экономическое и социальное развитие. Помимо прочего коррупция оказывает влияние на формирование базовых ценностей и этических норм молодых людей. Коррупция в области образования способна подорвать базовые ценности целого поколения, касающиеся подотчетности, личной ответственности и честности.

Негативный эффект коррупции в области образования особенно силен, поскольку на этот сектор обычно приходится значительная доля государственных расходов. Во многих странах, таких как Сальвадор, Гвинея, Марокко, Кения и Йемен, на образование выделяется от одной пятой до одной третьей части средств государственного бюджета (World Bank, 2006b). Это означает, что даже довольно низкий уровень коррупции может привести к потере значительных государственных ресурсов. Недавнее исследование Transparency International (2005) показывает, как утечка ресурсов из образовательного сектора в результате коррупции приводит к плохо оборудованным классам, текущим крышам, неработающим туалетам, нехватке мебели и устаревшим учебникам.

При анализе межстрановых данных Мауро (Mauro, 1998) обнаружил, что коррупция делает правительственные расходы неоптимальными. Кроме того, коррупция в области образования влияет на общую доступность, качество и справедливость образования. Например, бедные семьи вынуждают платить незаконные взносы и давать взятки, чтобы записать детей в бесплатные государственные школы. В среднем беднейшие 40 % населения развивающихся стран тратят 10 % семейного дохода на начальную школу (Oxfam, 2001). Официальные, а также незаконные взносы за прием в школу и экзамены в определенной мере объясняют низкий уровень приема в школы (Cockroft, 1998; Bentaouet Kattan and Burnett, 2004).

Коррупция также может вести к сокращению расходов на основные задачи обучения. Танци и Давуди (Tanzi and Davoodi, 1997) пришли к выводу, что коррупция приводит к сокращению затрат на учебники. Чуа (Chua, 1999) обнаружил, что лишь 16 % детей на Филиппинах получают учебники, несмотря на значительные средства, выделяемые на них из государственного бюджета. Кроме того, коррупция влияет на общее качество обучения, так как сокращает время обучения и в конечном итоге возможности детей получить знания.

Коррупция также может влиять на результаты обучения. С помощью опросов, проводившихся на уровне стран, Гупта, Давуди и Тионгсон (Gupta, Davoodi, and Tiongson, 2000) выяснили, что в странах с более высоким уровнем коррупции процент отсева учеников обычно более высок. Фактически процент отсева в странах с низким уровнем коррупции и высокоэффективными государственными услугами на 26 % ниже, чем в странах с высоким уровнем коррупции и низкоэффективными государственными услугами. Они пришли к выводу, что процент отсева в странах с высоким уровнем коррупции может быть в пять раз выше, чем в странах с низким уровнем коррупции.

Формула коррупции в сфере образования

В этой главе используется простая формула коррупции, основанная на выделенных Клитгардом (Klitgaard, 1998) факторах, а именно М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция). Основная идея этой формулы заключается в том, что коррупция с большей вероятностью появляется в той организации, которая обладает монополией на товар или услугу и свободой в определении того, кто их получит и в каком объеме, и не отчитывается за результаты своей деятельности. На эти три фактора влияет прозрачность. Повышение прозрачности ограничивает монопольную власть и свободу действий и является необходимым условием подотчетности лиц, ответственных за принятие решений.

Как эту формулу применить к сектору образования? Большинство систем образования вполне можно классифицировать как монополии (см., например, Friedman, 1955; Becker, 1964). Даже децентрализованные системы образования находятся под началом национального, федерального, муниципального правительства или правительства провинции, штата. Школы, за исключением высших учебных заведений, представляют собой «филиалы» системы. В большинстве стран государственные школы – практически монополия даже в присутствии частных школ: 80 % школ в странах, охваченных Мировыми индикаторами образования, и 89 % школ стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2005 г. (UNESCO-UIS/OECD, 2005) являлись государственными. Монополия в школьных системах может легко привести к медленному обновлению, пониженному вниманию к контролю затрат, отсутствию выбора и подотчетности. Если отсутствие инноваций и выбора отрицательно сказывается на качестве, а невнимание к затратам делает систему менее экономичной, то коррупции способствует отсутствие подотчетности.

Иными словами, вклад монополизации в распространение коррупции может быть ненамеренным, и лидеры образовательной монополии не обязательно действуют по злому умыслу. Однако существование монополии способствует появлению коррупционной практики.