Читать книгу "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер"

В те первые дни после выборов неуверенными были не только перестановки в правительстве. Были отложены планы крупных организационных перемен. Даже не самое основательное изменение – новое название Министерства торговли и промышленности (которое должно было подчеркнуть важность энергетики и производительности) – было отброшено, когда его высмеяла пресса. К тому же было отложено на месяц назначение секретаря аппарата кабинета. Поскольку до этого назначения нельзя утверждать новых постоянных секретарей или передвигать на другие должности старых, был потерян важный импульс. Фактически новый состав постоянных секретарей был окончательно сформирован только в январе, спустя восемь месяцев после начала третьего срока правления Блэра. Я сам активно предлагал, чтобы предварительное назначение нового секретаря аппарата кабинета состоялось еще весной, до избирательной кампании. Тогда новый премьер-министр, кто бы им ни стал, мог просто подтвердить это назначение в течение недели после выборов и предоставить ему (или ей) разбираться с назначениями на высшие должности в правительстве, создавая, таким образом, энергию движения вперед. Если бы новый премьер категорически возражал против выбранного человека, он мог бы просто заново запустить процесс выбора кандидатуры. По крайней мере, тогда, наконец, был бы выбран хороший кандидат. Гас О’Доннелл подготовил планы глубокой модернизации Уайтхолла, и у него сформировались хорошие отношения как с Блэром, так и с Гордоном Брауном. Он умел отлично выступать на публике и с трибуны, а не только работать за закрытыми дверьми, чем отличаются традиционные аппаратчики.

Пол Корриган как-то сказал мне, что главной проблемой конституционного устройства Великобритании было то, что, сделав второе по трудности дело в политике (победа на выборах), приходилось немедленно, не отдохнув ни дня, приступать к самому трудному – управлению страной. Разве справедливо, что новый премьер-министр не может после традиционных приветствий сотрудников в резиденции на Даунинг-стрит сказать прессе, что теперь он (или она) возьмет в пятницу выходной, ляжет спать пораньше, а к формированию кабинета приступит в субботу утром?[159] Так или иначе, для центральных вопросов внутренней политики (образование, здравоохранение и так далее) третий срок Блэра начался с запинки и потери темпа.

Положение спасла внешняя политика. Еще не закончился май, когда граждане Нидерландов и Франции проголосовали категорически против новой европейской Конституции, и это помогло Блэру в один момент выскочить из ловушки, в которую он сам себя загнал, пообещав провести референдум по тому же вопросу. Обещание референдума помогло ему без проблем пройти и выборы в Европарламент, и всеобщие выборы в своей стране, а теперь ему не надо было за это расплачиваться (классический пример весьма рискованной стратегии, иногда необходимой в политике: приходится идти на риск и надеяться, что все как-нибудь обойдется). Вскоре после этого решение о проведении Олимпийских игр 2012 г. в Лондоне, встреча «большой восьмерки» в Глениглсе и реакция на террористические акты в Лондоне помогли Блэру еще больше укрепить неожиданно сильную позицию на политической сцене.

Организационная подготовка третьего срока

Тони Блэр и его окружение задумывались о подготовке к третьему сроку правления уже с конца 2004 г. Пятилетние стратегии, планирование бюджетных расходов в 2004 г. и манифест отражали политические задачи, в то время как новый состав кабинета отразил (к моему разочарованию) мнения о политических деятелях. Не менее важным, хотя и менее заметным, был вопрос об организационных изменениях, необходимых для подготовки третьего срока. Для меня эта проблема была наиболее близкой, отчасти потому, что я являлся доверенным советником как раз в этой области, а отчасти потому, что я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которая с большой долей вероятности оказывалась в центре любых перемен.

Я начал всерьез задумываться об этих вопросах летом 2004 г. Учитывая, что на тот момент все признавали заслуги Группы, я видел три варианта ее будущей деятельности, каждый из которых имел право на существование. Первый заключался в продлении полномочий Группы и установлении более тесных связей с Отделом стратегического планирования. И в самом деле были сильные аргументы в пользу объединения функций стратегического планирования и обеспечения реализации намеченных задач с поручением их органу, который бы совместно с департаментами правительства разрабатывал варианты стратегического планирования в отношении приоритетов правительства и предлагал их на утверждение премьер-министру и (или) кабинету, после чего отвечающее за реализацию подразделение могло бы контролировать осуществление намеченного. Второй вариант состоял в том, чтобы интегрировать Группу с теми подразделениями Казначейства, которые занимались государственными расходами, и сделать это так, чтобы распределение бюджетных средств, контроль исполнения и обеспечение эффективности расходов превратились в общую, последовательную функцию. В пользу такого органа, построенного по образцу вашингтонского Отдела управления и бюджета (Office of Management and the Budget), были сильные аргументы. Третий же вариант состоял просто в сохранении Группы в неизменном виде, поскольку никому в правительстве не хотелось ловить меня на слове и сворачивать нашу работу.

Я обсудил все варианты с сотрудниками Группы и понял, что они готовы на любой. В то время как у некоторых возникало вполне понятное беспокойство по поводу масштаба перемен, большинство были уверены, что, как бы ни повернулось дело, их роль, скорее всего, только возрастет. Мое личное мнение по поводу наилучшего варианта менялось с течением времени. Сначала, летом 2004 г., в период бюджетного планирования, я склонялся в пользу второго варианта – интеграции с Казначейством – и считал, что это наилучшим образом позволит поставить на повестку дня вопрос о продуктивности государственных услуг. Наша Группа в сотрудничестве с министерствами и департаментами смогла добиться повышения результатов их работы, но при этом оставалось непонятным, сопоставим ли рост результатов с масштабом государственных инвестиций. Проще говоря, обеспечивали ли мы увеличение отдачи на каждый фунт потраченных денег налогоплательщиков? Только объединив усилия по обеспечению результатов, расходованию государственных средств и повышению эффективности, можно было добиться того, чтобы этот вопрос, остававшийся ахиллесовой пятой правительства, оказался в центре внимания. Однако у интеграции с Казначейством были и негативные стороны. Во-первых, существовал риск, что министерства и департаменты сохранят свой обычный стиль работы с Казначейством (предоставление неполной информации) и не пойдут в этом случае на открытый и продуктивный диалог, который в значительной мере стал основой всего того, чего добились мы. Во-вторых, такая конфигурация могла бы оказаться действенной только в том случае, если бы Блэр и Браун могли поддерживать положение дел, при котором они имели одинаковое влияние на эту работу; причем премьер-министр больше влиял бы на бюджетные расходы, уступив при этом часть своего влияния на ход реализации реформ. Но летом 2004 г. Блэр и Браун не были к этому готовы.