Читать книгу "Возвращение в гражданское общество. Социальное обеспечение без участия государства - Дэвид Дж. Грин"

С опасностью того, что взносы окажутся недостаточными для выплаты пособий, можно бороться двумя способами. Первый основан на предположении о том, что правильный размер взносов можно определить научными методами; в этом случае регулирующие органы в обязательном порядке устанавливают соответствующие уровни для обществ. Второй – позволить каждому обществу принимать подобные решения на собственный страх и риск, давая им возможность учиться на ошибках друг друга.

В XIX веке британские законодатели шарахались от одной из названных крайностей к другой. До 1834 года они склонялись к патерналистскому подходу и требовали от обществ взаимопомощи, чтобы их расчетные таблицы заверялись двумя актуариями. Однако применявшиеся тогда расчеты оказались ненадежными. Первую попытку разработать подобные типовые таблицы предпринял в 1789 году доктор Прайс. Согласно его вычислениям, в обществе, состоящем из людей моложе 32 лет, в каждый конкретный момент соотношение между больными и здоровыми составляет 1 к 48. Далее уровень заболеваемости увеличивался вместе с возрастом, пока для группы 58-64-летних это соотношение не начало составлять 1 к 24. Практический опыт, однако, показал, что эти оценки занижены.

С 1834 года и до принятия Закона 1850 года общества вообще не обязаны были предоставлять свои таблицы для проверки, однако раз в пять лет должны были отчитываться об уровне заболеваемости и смертности среди своих членов. В 1850 году произошел временный возврат к патернализму. Новый закон позволял обществам или отделениям орденов регистрироваться и тем самым защищать свои денежные средства по суду. Он также устанавливал две категории организаций взаимопомощи: сертифицированные и зарегистрированные. Однако к 1855 году стала очевидна ошибочность решения о назначении единственного арбитра в вопросах финансовой состоятельности.

Первые надежные расчетные таблицы появились в 1845 году: их составил Ф.Дж. П. Нельсон, основываясь на отчетах, представленных по Закону 1834 года за период с 1836 по 1840 год. Затем, в 1850 году, секретарь-корреспондент Манчестерского союза Генри Рэтклифф опубликовал другую серию надежных таблиц, основанных на данных его собственного общества за 1846–1848 годы. Позднее, в 1862 и 1872 годах, он представлял новые отчеты на эту тему.

Но означало ли появление надежных таблиц Нельсона и Рэтклиффа окончательное поражение сторонников патернализма? Нет, потому что дело запутали государственные статистические данные, опубликованные в 1853–1854 годах Дж. Финлейсоном, актуарием Государственного долгового управления. Этот чиновник, отвечавший за сертификацию обществ на предмет финансовой состоятельности, посеял путаницу из-за того, что взял за основу слишком узкое определение понятия «болезнь». Вместо того чтобы взять в качестве отправной точки реальный опыт обществ взаимопомощи, он определил это понятие как «заболевание, лишающее человека возможности трудиться, требующее постоянного лечения и имеющее ограниченный срок, – в отличие от хронической болезни и физической немощи» [171] . Однако на практике общества выплачивали пособия и в случае хронических заболеваний, а члены обществ ожидали от своих организаций такой помощи. Пратт усугубил ситуацию, поддержав расчеты Финлейсона своей рекомендацией и опубликовав выдержки из них в своем первом годовом отчете. В 1874 году члены Королевской комиссии заметили по этому поводу:

...

Несомненно, план, на основе которого разрабатывались эти таблицы, оказался неверным, и многие общества и даже актуарии пользовались этими таблицами, не осознав, что они неприменимы в отношении обществ, не ограничивающих выдачу пособий теми заболеваниями, которые мистер Финлейсон включил в свое определение [172] .

Если бы государство навязало использование таблиц Финлейсона в обязательном порядке, это нанесло бы огромный ущерб деятельности обществ. К счастью, в 1855 году разделение на сертифицированные и зарегистрированные организации было отменено, и обществам взаимопомощи было разрешено конкурировать друг с другом. После этого правовая база деятельности организаций взаимопомощи почти не менялась до 1875 года. Более того, и после принятия Закона 1875 года она в основном сохранила свой либеральный характер, открывая простор для различных подходов, давших богатый урожай альтернатив, из которых мог выбирать потребитель.

Борьба внутри Манчестерского союза

Будучи первым обществом общенационального масштаба, Манчестерский союз первым столкнулся и с проблемой «старения» своих членов. К середине XIX столетия руководству Союза стало очевидно, что размер взносов не позволяет ему выполнять обязательства перед состарившимися членами общества. В 1845 году пособия обычно составляли 10 шиллингов по болезни, 10 фунтов в случае смерти члена Союза и 6-10 фунтов в случае смерти его жены. Взносы же, как правило, составляли 4,5 или 6 пенсов в неделю. В 1843 году 225 лож Манчестерского союза закрылись из-за «нехватки средств», а многие другие обращались за финансовой помощью в его центральные органы. В 1844 году руководство Манчестерского союза затребовало у местных отделений отчеты, чтобы установить их финансовое положение. Многие отказались их предоставить, и в 1844–1845 годах на ежегодных съездах Союза деятельность ряда лож с общим количеством членов в 16 000 человек была приостановлена из-за того, что они не прислали данных об уровне заболеваемости и состоянии своих счетов.

В 1845 году всем ложам было предписано создать отдельный фонд для оплаты всех расходов, кроме пособий по болезни и на похороны. Таким образом руководство пыталось не допустить, чтобы ежегодная пирушка и другие развлечения финансировались из средств, предназначенных для этих пособий. Ложи сохранили право самостоятельно устанавливать размер взносов, но в пределах определенных ориентиров: на каждые полпенса еженедельного взноса, выплачиваемого членом общества, ему полагался 1 шиллинг (5 пенсов) в неделю в случае болезни и 1 фунт похоронного пособия. Эти предложения не гарантировали финансовой устойчивости отделений, но позволяли ежегодному собранию Союза вмешиваться, когда какой-нибудь ложе грозил финансовый крах. После этого некоторые отделения вышли из состава общества, но большинство согласилось на новые условия [173] .

На самом деле уровни взносов, установленные в 1845 году, не соответствовали сложившейся ситуации. Согласно подсчетам Нельсона, они должны были составлять 39 шиллингов 5 пенсов в год, а реальная сумма была на 42 % ниже – 22 шиллинга 9 пенсов [174] . Общества взаимопомощи часто характеризовали как финансово несостоятельные организации, но сэр Эдвард Брэбрук, еще находясь в должности заместителя главного регистратора (позднее он возглавил регистрационное ведомство), предостерегал от скоропалительных суждений. Слово «несостоятельность», отмечал он, в данном случае совершенно неуместно [175] . Для борьбы с убыточностью ложи старались привлекать в свой состав молодежь; кроме того, напоминал он, эти организации представляют собой не страховые общества в чистом виде, а братские союзы, и их собрания время от времени принимали решение о дополнительных взносах с участников, чтобы покрыть образовавшуюся недостачу. Проводился также сбор средств; деньги поступали и из других источников. Порой для субсидирования фонда на пособия по болезни использовались пожертвования почетных членов; к тому же ложам, попавшим в тяжелую ситуацию, время от времени помогали районные и центральные органы. Поэтому нельзя утверждать, что отказ ложи выполнить пожелания актуария был результатом простого упрямства или невежества. Члены некоторых отделений предпочитали существовать по принципам братского союза, а не страховой компании в чистом виде.