Читать книгу "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер"

Блэр не позволял документам залеживаться на своем столе, всегда много работал, редко или вообще никогда не поддавался панике, выполнял все обязанности, которые накладывал на него его пост; работать с ним было одно удовольствие, но никто, включая самого Блэра, не назвал бы его ни хорошим председателем, ни человеком с логическим мышлением. Можно поддаться соблазну и воспользоваться высказыванием Питерса по поводу хаоса для оправдания того, как была организована работа центрального правительства при Блэре, но на самом деле это не оправдание. Есть также соблазн возложить всю вину на Блэра, но это несправедливо. Если премьер-министр, обладающий выдающимися талантами, не склонен к организованной административной работе, тогда, по крайней мере, отчасти его окружение обязано взять такую работу на себя. Мы могли и должны были работать с большей эффективностью. И на мне тоже часть ответственности; возможно, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на работе своей Группы и ее результатах, мне вместе с секретарем аппарата кабинета следовало посвятить больше сил и времени организации работы. Так или иначе, преемник Блэра заслуживает лучшего. Ниже мы рассмотрим, что можно было сделать, но прежде, чтобы избежать обвинений в поддержке выборной диктатуры, хотелось бы кратко проанализировать вопрос о пределах полномочий премьер-министра.

Границы полномочий премьер-министра

Должность премьер-министра налагает на ее обладателя множество обязанностей – чем дальше, тем больше, но, для того чтобы их хорошо исполнять, нужны полномочия, и это ключевой момент, хотя я не считаю необходимым дать премьер-министру неограниченную власть. Отнюдь. Сейчас стало модным говорить не о дерегулировании, а о более качественном регулировании, вот и моя аргументация призывает не к неограниченной власти, а к качественному ее ограничению.

Обратимся к историческим фактам. Из истории нашей страны вовсе не следует, что государственное управление было лучше, менеджмент в сфере государственных услуг отличался большей эффективностью, а реформы проводились лучше в те периоды, когда правительство выступало в качестве руководящей силы, а премьер-министр оставался «первым среди равных». Обозрев деятельность последних четырех премьер-министров, трудно доказать, что Джеймс Каллаган и Джон Мейджор, отводившие значительную роль кабинету, оставили после себя более значительное наследие, чем Маргарет Тэтчер и Блэр. На самом деле все обстоит прямо наоборот. Школьная реформа конца 1980-х гг., например, явила собой решительный поворот в послевоенной истории образования, и проходила она под пристальным личным вниманием Маргарет Тэтчер. На самом деле Дункан Грехам, первый председатель Национального совета по учебным программам (National Curriculum Council), клянется, что проект приказа о программе по английскому языку вернулся к нему с Даунинг-стрит измазанный мармеладом Тэтчер. Более того, наиболее серьезная погрешность в реализации реформы образования – перегрузка национальных учебных программ – произошла по вине Министерства образования и вопреки настоятельным требованиям премьер-министра, что показывает: в этом случае более широкие полномочия премьера могли бы пойти на пользу делу.

Равным образом, какие бы проблемы ни возникали при реализации, реформы Блэра в области здравоохранения были намного более радикальны и эффективны, чем все, что делали в этой области три его непосредственных предшественника, да и в области образования тоже, несмотря на эффективные меры, принятые Тэтчер в конце ее пребывания у власти. Каллаган, который был полон решимости стать премьером – реформатором образования, потерпел неудачу и был сломлен грузом проблем, отвлекающими факторами и своей бессмысленной зависимостью от неэффективно работавших министров образования, какими были Фред Мулли и Ширли Уильямс. Маловразумительное наследство в сфере государственных услуг оставил и Мейджор, хотя его «Citizen’s Chapter» («Хартия граждан»)[199] до сих пор не оценена по достоинству. Если и существует некая закономерность, то она указывает на то, что реформы государственных услуг оказываются тем лучше, чем больше полномочий у премьер-министра. Блестящим доказательством этому служит пример Клемента Эттли, и не только потому, что он был исключительным руководителем и национальным лидером; не стоит забывать о том, что он имел за плечами опыт работы заместителем премьера и занимался внутренней политикой при Уинстоне Черчилле, в период формирования антигитлеровской коалиции. Правда, исторический опыт свидетельствует, что деятельность последних премьер-министров, обладавших наибольшей властью (Тэтчер и Блэр), не была лишена сдерживающих факторов. В конце концов, именно кабинет Тэтчер и парламентская фракция консерваторов свергли ее в ходе «чисто английского» переворота, как назвал его журналист компании BBC Джон Коул. Члены кабинета Блэра и парламентская фракция могли бы при желании в любой момент сделать то же самое[200]. Можно по-разному объяснить тот факт, что партия не отвергла Блэра. Его мастерское владение искусством политической стратегии и исключительные успехи на выборах сыграли здесь, бесспорно, роль ключевых факторов. Еще одно объяснение (настолько очевидное, что его вообще упускают из виду) состоит в том, что члены кабинета в значительной мере были согласны с тем направлением, в котором он вел страну; в кабинете Блэра не было таких политических расколов, как, например, при Гарольде Уилсоне по поводу профсоюзов, при Каллагане по поводу государственных расходов и при Тэтчер и Мейджоре по поводу Европы.

Еще одна, реже отмечаемая (но в некоторых отношениях даже более глубокая) причина состоит в том, что почти все время правления Блэра его кабинет состоял из людей, чьи убеждения сформировались в 1980-х гг., в период поиска новой сути Лейбористской партии. (Мой скромный вклад в этот процесс описан в главе 1.) Дэвид Бланкетт, Тесса Джоуэлл, Пол Боатенг, Джек Строу, Чарлз Кларк и, конечно, Блэр и Гордон Браун впитали в себя в период того противоборства понимание как необходимости соотнесения политики со здравым смыслом британцев, с одной стороны, так и двойной опасности расколов и конфликтов – с другой. Поэтому, придя к власти, они понимали цену политического триумфа Блэра и Брауна, и им было глубоко чуждо стремление раскачивать лодку. В течение самого неудачного десятилетия в истории лейбористов они научились дисциплине, которая, за исключением случаев с отставками Робина Кука и Клэр Шорт по вопросу об Ираке, лишь изредка давала трещину, и то в вопросах лидерства, а не идеологии партии.